Hacia un sistema descentralizado de la administración pública en el sector forestal


Introducción breve en la temática

Uno de los propósitos centrales de la gestión pública es mejorar las condiciones de vida de la población y alcanzar mayores niveles de bienestar y desarrollo. Para ello es importante que los bienes y servicios regulados o suministrados por la administración pública se presten en condiciones de eficiencia, sostenibilidad y equidad. Es decir, haciendo un uso racional de los medios disponibles, satisfaciendo las necesidades presentes sin comprometer a las generaciones futuras y promoviendo una justa distribución entre los diferentes actores sociales. Muchos de los servicios públicos del sector ambiental orientados a la regulación, administración y control de los recursos naturales, están supuestos a cumplir importantes funciones para lograr la explotación racional y sostenible de los mismos y resolver en forma efectiva la tensión entre su protección y aprovechamiento, cumpliendo así con los objetivos antes señalados. En el contexto de la realidad nicaragüense, estas funciones o responsabilidades están repartidas en un conjunto de instituciones de nivel central, regional y municipal que actúan en un contexto de traslapes y cruce de competencias, vacíos y contradicciones en su marco jurídico y reducidas capacidades técnicas y financieras, generando así problemas de costo, transparencia y legalidad. Adicionalmente, más de la mitad de algunas de las competencias ambientales, como las de carácter forestal de nivel sub nacional exigen una acción coordinada con los respectivos ministerios y entes descentralizados que tienen la autoridad principal en materia del recurso. La insuficiencia de recursos presupuestarios entre las instituciones que comparten funciones de regulación, hacen también indispensable utilizar los escasos recursos disponibles de la manera más eficiente posible. En la administración de Gobierno que dio inicio en el año 2007, las principales autoridades responsables de la gestión de recursos naturales, a saber: Ministerio Agropecuario Forestal (MAGFOR), el Instituto Nacional Forestal (INAFOR) y el Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente (MARENA), expresaron su compromiso con una gestión eficiente, sostenible y equitativa de los recursos naturales que incluyera una orientación descentralizadora. La descentralización aparece entre las “Prioridades nacionales del Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional” (SETEC junio 2007) como tema transversal, destacando la importancia de los gobiernos municipales y de la autonomía de la Costa Caribe y fue resaltada también como una principio de la Política Nacional Forestal. Igualmente diversas iniciativas de los propios gobiernos locales y regionales, así como de organizaciones civiles, propenden cada vez más a una gestión concertada y descentralizada entre los diferentes actores. En este contexto y a partir del acuerdo con sus contrapartes principales, los Programas de Manejo Sostenible de los Recursos Naturales y Fomento de Competencias Empresariales (MASRENACE) y Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local (PROGODEL) de la Cooperación Técnica Alemana GTZ, acordaron establecer una asesoría conjunta para apoyar el proceso de desconcentración y fortalecimiento institucional de la administración pública nacional forestal, así como fortalecer la institucionalidad autonómica de la Costa Caribe para el manejo de la gestión forestal, a través de un proceso de descentralización regional, denominado por los actores locales como regionalización.

Descripción del enfoque de asesoría

Para el diseño e implementación de los procesos de asesoría, las contrapartes: INAFOR y Gobierno de la Región Autónoma del Atlántico Norte (GRAAN), definieron equipos de trabajo responsables. En el primer caso, integrados por funcionarios de las direcciones más sustantivas y coordinados por el Sub director de la institución y en el segundo caso, integrado por el director y funcionarios de la Secretaria de Recursos Naturales (SERENA). Por su parte, ambos programas de la GTZ pusieron a su disposición, un equipo de acompañamiento integrado por varios expertos en recursos naturales, descentralización y fortalecimiento institucional. Por el carácter técnico-político del proceso, el enfoque de asesoría partió de un diálogo al más alto nivel de las instituciones involucradas, tratando de integrar tanto la asesoría de procesos a fin de de alcanzar un entendimiento común de los objetivos y resultados esperados, así como definir una hoja de ruta con el rol y pasos para cada uno de los actores involucrados, con asesoría temática en varias áreas de expertisse (por ejemplo, descentralización fiscal). Igualmente se pusieron a disposición de las contrapartes recursos financieros mediante un contrato de subsidio local de forma que las actividades previstas en la hoja de ruta pudieran ser planificadas y administradas desde ellas mismas. Igualmente, el enfoque contempló la vinculación de esta asesoría con otro proceso de asesoría en el campo de la simplificación y verificación de trámites, con la perspectiva de retroalimentar mutuamente ambos procesos y apoyar la toma de decisiones a nivel de las estrategias respectivas. El diseño inicial del proceso contempló alcanzar tres productos: i) una estrategia concertada desde las instituciones nacionales para promover el proceso de desconcentración, regionalización y municipalización de la gestión forestal; ii) la implementación de acciones concretas en estos tres niveles y iii) la sistematización y divulgación del proceso. Los alcances e instrumentos previstos están representados en la siguiente gráfica.

Descripción del proceso de asesoría

El proceso de asesoría inició con un acuerdo general con las autoridades del Instituto Nacional Forestal sobre la lógica del proceso y sus respectivos productos, según lo explicitado en la gráfica anterior. Para ello se sostuvieron diferentes sesiones de trabajo con el equipo responsable, que culminaron con la definición de una serie de hitos a lograr, en el marco de un contrato de asistencia y financiamiento local con GTZ. Los hitos acordados para llegar al primer producto, el de una estrategia concertada, fueron los siguientes: 1er hito: Socialización del proceso al interior de INAFOR. 2do hito: Trabajo de grupos sobre ejes funcionales de la administración forestal para hacer las propuestas técnicas de separación de funciones propios de cada servicio. 3er hito: Consolidación de propuesta de reforma. 4to hito: Negociación tripartita INAFOR-Gobierno Regional del Norte y Gobierno Regional del Sur 5to hito: Propuesta de reforma del sector forestal público (descentralización, desconcentración, regionalización) y plan de desarrollo de capacidades. En la práctica, debido a atrasos internos de INAFOR, así como la presión del Gobierno Regional del Atlántico Norte, el proceso se desplazó a este nivel, orientándose a la formulación de una propuesta técnica para la regionalización que pudiera ser negociada posteriormente con las autoridades nacionales y otros actores relevantes. Para tal fin se desarrollaron dos talleres con funcionarios públicos de las instancias regionales (funcionarios de las Secretaría de Gobierno y Comisiones del Consejo Regional), mediante los cuales se llegó a un documento con los siguientes contenidos: Objetivos y propósitos de la regionalización desde la perspectiva e intereses de las estructuras regionales Competencias y funciones de la administración forestal de para ser asumidas por el Gobierno de la RAAN Condiciones y capacidades a crear y/ o fortalecer para asumir la regionalización, los cuales se constituyen en los factores claves para la implementación de la estrategia de regionalización Diferentes modalidades organizativas para asumir las nuevas funciones Plan de implementación del proceso Con estos talleres quedaron establecidos grupos de trabajo responsables de profundizar en el análisis y propuestas de tres de los cuatro factores claves identificados.[1] A saber: A. Reformas al marco legal B. Mejora de condiciones técnicas y recursos humanos C. Disponibilidad financiera Los mecanismos de monitoreo y evaluación de la estrategia también quedaron pendientes para ser establecido en sesiones posteriores, así como la tarea de consolidar los aportes de los distintos grupos en una propuesta única que sería sometida a consideración y decisión de las autoridades políticas del Gobierno y Consejo Regional. Vale señalar que un proceso similar, solo que con la presencia de más actores, distintos a los del propio Gobierno Regional, fue realizado en la Región Autónoma del Atlántico Sur, donde sus autoridades se mostraron interesado en contar también con la asesoría en la temática. Con el consenso de la región del atlántico norte, se identificó que esta integración constituía un paso fundamental en aras de contar con una propuesta armonizada entre ambas regiones, lo cual aumentaba la capacidad de negociación del proceso de regionalización frente a las autoridades nacionales. Ante el empuje mostrado por las regiones autónomas, el Instituto Nacional Forestal decidió retomar el tema mediante un taller interno, donde además de nivelar el conocimiento institucional sobre reforma institucional, se definieran los temas y alcances para la implementación del proceso y se conformaran los equipos de trabajo más específicos. Paralelamente, el propio INAFOR convocó a autoridades y funcionarios regionales para compartir la visión desde el Gobierno Central sobre el proceso de regionalización, incluyendo en este diálogo a la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe, quienes habían venido elaborando una propuesta de pautas para la formulación de planes de regionalización política y territorial sectorial.


Verificación forestal, o como enfrentar la tala ilegal

La tala ilegal de bosques, considerada como el corte de arboles sin la autorización respectiva del órgano estatal autorizado para tal fin, genera un tráfico de madera que provoca una competencia desleal con el manejo sostenible de los bosques. Esta ilegalidad, es producto de un conjunto de factores, como la falta de armonización de políticas sectoriales, la complejidad y el alto costo de la legalidad, la centralización de funciones institucionales y las limitaciones del sistema de administración forestal, entre otros. Enfrentar la tala ilegal se convierte en un desafío que obliga a trabajar de manera concertada en varias direcciones para invertir la situación actual de ilegalidad, a una condición más favorable a la legalidad, desincentivando las acciones de tala ilegal y el trafico de madera por una forma de trabajo más coordinado, eficiente y organizado a favor de la legalidad. Para lograr estas condiciones favorables a la legalidad, en el marco del programa MASRENACE, se ha venido desarrollando un trabajo de consulta y acciones participativas con actores del sector público y privado forestal liderado por el INAFOR a través del cual se desarrollan actividades claves, tales como: •El fortalecimiento del cuerpo de regencia forestal como instrumento para mejorar la calidad técnica del manejo del bosque. Este cuerpo de regentes es el que tienen la responsabilidad de garantizar la asistencia técnica adecuada para el buen manejo forestal a través de los Planes Generales de Manejo y el cumplimiento de las normas técnicas y disposiciones administrativas en el marco de la Ley forestal. •La implementación de la auditoria forestal como mecanismo de monitoreo y control a los regentes forestales y dueños de bosques, cuto fin es asegurar el cumplimiento de las normas técnicas y disposiciones administrativas. •La descentralización forestal para facilitar el acceso y la toma de decisiones ágiles y oportunas a nivel de los territorios y distritos forestales, •La simplificación de la tramitología forestal que facilita el acceso a todos los usuarios principalmente pequeños y medianos productores y comunidades indígenas. Esta simplificación de trámites se ha visto reflejada principalmente en el diseño de los Planes de aprovechamiento forestal en las áreas afectadas por el huracán Félix en la RAAN.

Desarrollar una línea base para la tala ilegal

Uno de los actividades claves para enfrentar la tala ilegal es conocer con cierto nivel de certeza, cuál es la magnitud del impacto de la tala ilegal con respecto con respecto a la capacidad de producción del país. Para ello se hace necesario definir un indicador de tala ilegal a nivel de país, y una metodología de medición y monitoreo. El indicador sirve de línea base para medir año con año la dinámica de este indicador y el impacto de las medidas implementadas por el estado y otros actores para reducir la tala ilegal. La definición de este indicador de tala ilegal es un desafío para el sistema, nacional, ya que los productos y actores involucrados en la ilegalidad no son tan visibles para poder identificar y medir los impactos. El más reciente estudio de tala ilegal para Honduras y Nicaragua realizado por el DFID y el Banco Mundial en el 2003, determinaron que la tala ilegal en Nicaragua es entre el 70 y 80% de la producción legal de madera. Otro estudio realizado por Ricardo Silva en el 2009, con base en información analizada a partir de estudios de FAO, determinó que el volumen de madera ilegal es por el orden del 50%. Sin embargo los estudios realizados sobre la tala ilegal no tienen una metodología que permita generar una forma de medir la tala ilegal y monitorear sistemáticamente. Con la asesoría profesional y académica del CATIE, se ha identificado una metodología para establecer un indicador de la tala ilegal como línea base para monitorear en los próximos años la dinámica de la tala ilegal. Esta metodología, utilizará como base del estudio, i) la oferta legal de madera registrada por distrito forestal, teniendo como referencia el sistemas de guías de transporte forestal otorgadas por INAFOR y ii) la demanda de madera y capacidad de la industria forestal nacional (mediana, pequeña y micro), registrada y no registrada a fin de determinar con un mayor nivel de confianza la dinámica de la tala ilegal y su impacto a nivel nacional. Estos cálculos realizados con alto nivel de confianza y precisión, permitirán medir la diferencia entre la madera talada y transportada a la industria legalmente y los volúmenes de madera procesadas y comercializada en el mercado nacional e internacional. Con base en esta diferencia se determinarán los volúmenes de madera ilegal. A partir de esa información se determinará el indicador de tala ilegal y los mecanismos de monitoreo, para darle seguimiento y medir el efecto de las medidas implementadas por el estado para reducir la ilegalidad forestal en el país. Con estas acciones se espera que los usuarios del sector público forestal acudan a la institucionalidad para proceder de manera legal al recurso y de esta manera contribuir disminuir la ilegalidad forestal y el consecuente impacto económico, social y ambiental que genera la tala ilegal de bosques y el tráfico de madera a la sociedad nicaragüense.

Cooperación con Global Witness y VERIFOR

Un elemento importante para enfrentar la tala ilegal y mejorar la gestion del manejo forestal sostenible de los bosques nacionales es el rol de los diferentes instumentos de monitoreo, verificacion y auditoría de los planes de manejo que se realizar en el marco de la certificacion forestal FSC, el Monitoreo Independiente de Global Witness y la puesta en marcha de la futura auditoria forestal del INAFOR. La auditoria forestal: Con la asesoría de GTZ se está realizando el proceso de implementacion de la auditoría forestal como instrumento para evaluar la gestion de los regente forestales en la ejecucion de los planes de manejo responsable de los bosques. Sin embargo, el proceso aun puede durar un año para su implementacion efectiva y desde ya se tienen que considerar que la ejecucion de las auditorias forestales solamente se realizará a una muestra de los planes en ejecucion y ademas dependerá de la disponibilidad de presupuestos para pagar las auditorías. Certificacion forestal FSC. Las Unidades de Manejo Forestal certificados bajo esquema FSC, son los unicos UMF que se someten anualmente a las evaluaciones independiente del manejo forestal por parte de las empresas certificadoras acreditadas en el FSC, para el mantenimiento del sello. Estas evaluaciones son de caracter obligatorio y aunque no son del total reconocimiento de las instituciones del sector publico forestal, tienen la credibilidad internacional.

Monitoreo Independiente de Global Witness: Adicionalmente como un mecanismo independiente y aleatrorio, Global Witness ha realizado 15 misiones de Monitoreo Independiente a igul numero de planes e Msnejo forestal. este instrumento es sumamente valioso porque puede medir la efectividad de los otros instrumentoscomo son las evaluaciones del FSC y a futuro la efectividad de ls auditorias forestales.